2025 年 8 月 26 日，联合国大会以协商一致方式通过第 79/325 号决议，决定设立两个新机制：一个由 40 名专家组成的「独立国际人工智能科学小组」，和一个面向所有会员国的「人工智能治理全球对话」。在一个多边主义普遍被看衰的年份，AI 治理反而成了少数还能达成全场一致表决的议题——但共识止步于「要治理」，至于「谁来治、按谁的规则治」，答案正沿着三条截然不同的制度路径分裂。
本文的问题是政治学的：当一项通用技术撞上三种不同的国家制度，会产生怎样的监管竞争？这场竞争又如何重塑全球治理的形态？
破除误解：不是「监管还是创新」一道选择题
公共讨论常把 AI 治理化约为一个一维问题：管多了扼杀创新，管少了放纵风险。这个框架在 2020 年代已经过时。真实格局是至少三种制度模式在同时运行——哥伦比亚大学法学教授阿努·布拉德福德（Anu Bradford）在《数字帝国》（Digital Empires, 2023）中将其概括为：美国的市场驱动模式、欧盟的权利驱动模式、中国的国家驱动模式。三者的分歧不在「管多管少」，而在由谁掌握定义风险的权力：市场与企业、独立的监管官僚体系，还是国家本身。
理解这场竞赛，要看的不是哪部法律条文更严，而是每种模式背后的国家能力、权力结构和政治承诺。
三种模式的 2020s 证据
欧盟：一部法律的五年时间表
欧盟《人工智能法》（Regulation (EU) 2024/1689）于 2024 年 8 月 1 日生效，但其义务按第 113 条分阶段启动，堪称「立法工程学的延时引信」：
| 日期 | 启动的义务 |
|---|---|
| 2025 年 2 月 2 日 | 禁止性条款（如社会评分、操纵性 AI）与 AI 素养要求 |
| 2025 年 8 月 2 日 | 通用目的人工智能（GPAI）模型义务、治理架构与罚则 |
| 2026 年 8 月 2 日 | 一般适用：附录 III 高风险系统、透明度与基本权利影响评估 |
| 2027 年 8 月 2 日 | 嵌入受监管产品（医疗器械、汽车等）的高风险 AI |
支撑这套体系的是新设的欧盟委员会人工智能办公室（AI Office，2024 年组建），以及对违规者最高可达全球营业额 7% 的罚款。欧盟的赌注是「布鲁塞尔效应」的再现：像 GDPR 一样，让单一市场的准入门槛迫使全球企业自愿对齐欧洲标准。
美国：行政令的钟摆与州的拼图
美国联邦层面至今没有综合性 AI 立法，监管以行政令的形式随政党轮替剧烈摆动。2023 年 10 月，拜登签署第 14110 号行政令，要求前沿模型开发者向政府报告安全测试结果；2025 年 1 月，特朗普上任首日将其撤销，随即以第 14179 号行政令（「消除美国在 AI 领域领导地位的障碍」）取而代之；2025 年 7 月发布《美国 AI 行动计划》；2025 年 12 月 11 日，第 14365 号行政令更进一步，在司法部设立「AI 诉讼特别工作组」，并指示商务部以联邦宽带资金为杠杆，系统性地压制州级 AI 立法。
联邦真空之下，各州自行其是：科罗拉多州 2024 年 5 月通过全美首部综合性州级 AI 法（其生效日期此后两度被推迟与修订）；得克萨斯州《负责任 AI 治理法》（TRAIGA）于 2025 年签署、2026 年 1 月 1 日生效；加利福尼亚州 SB 53《前沿 AI 透明度法》于 2025 年签署、2026 年起适用。红州与蓝州在「需要州级 AI 法」上罕见地趋同，而联邦政府试图用先占权（preemption）收回这个阵地——这是一场教科书级的联邦制冲突。
中国：垂直立法与备案制
中国选择了一条「技术垂直化」的路径：不搞一部统一的 AI 法，而是按技术类型逐一出规。2022 年 3 月《互联网信息服务算法推荐管理规定》生效，2023 年 1 月深度合成规定跟进，2023 年 8 月 15 日七部门联合发布的《生成式人工智能服务管理暂行办法》施行，确立安全评估与算法备案制度。在标准层面，全国网络安全标准化技术委员会（TC260）的《人工智能安全治理框架》1.0 版于 2024 年 9 月发布，2.0 版于 2025 年 9 月发布。对外，中国 2023 年 10 月提出《全球人工智能治理倡议》，2025 年 7 月又在世界人工智能大会上倡议设立「世界人工智能合作组织」。路径特征清晰：规则先行、备案落地、同时积极争夺国际议程设置权。
全球治理的机构竞赛
在国家立法之外，2023–2025 年见证了 AI 安全外交的密集铺开：2023 年 11 月英国布莱切利园峰会，28 国与欧盟签署《布莱切利宣言》；2024 年 5 月首尔峰会；2025 年 2 月巴黎 AI 行动峰会——美英两国拒绝签署峰会联合声明，暴露了安全叙事与竞争叙事之间的裂缝。同期，各国「AI 安全研究所」（AISI）于 2024 年 11 月在旧金山结成国际网络；美国的 AISI 则在 2025 年 6 月更名为「AI 标准与创新中心」（CAISI），机构名称的改动本身就是政策转向的信号。
在这一片机构丛生的局面下，联合国 2025 年 8 月的决议提供了第一个全体会员国参与的平台。但它既不约束企业，也没有执行机制——它竞争的是合法性与议程设置，而不是合规权力。
开放争议
布鲁塞尔效应还会重现吗？ 布拉德福德的论点是：市场够大、规则够细、执行够狠，企业就会全球对齐。批评者反驳：GDPR 时代欧洲输出的是数据处理规则，而 AI 时代欧洲本土几乎没有前沿模型企业——「监管自己没有的产业」可能让标准沦为一纸空文，或反噬欧洲的创新地位。欧盟内部 2025 年以来关于「数字简化方案」、推迟部分义务的争论，显示这一压力真实存在。
行政令治理的稳定性。 美国经验提出了一个宪政问题：当重大技术政策完全系于行政令，它就会在政党轮替中被整体撤销。三届峰会、两套行政令、一轮对州法的联邦反击，政策波动本身成了企业的主要合规风险。
发展与安全的不同权重。 中国的规则文本把「促进发展」写在「规范应用」之前，欧盟把基本权利置于中心，美国把「赢得竞争」作为最高目标。这不是修辞差异，而是三种国家对技术权力的根本定位——也因此，任何全球统一规则的谈判都要先回答：统一的是哪一家的目标函数？
可检验的下一步
- 2026 年 8 月欧盟高风险条款落地后，观察非欧盟企业是选择全球对齐、欧洲市场单独合规，还是退出欧洲——三种结果分别支持布鲁塞尔效应、市场分割与监管过度假说。
- 美国联邦先占权与州法的冲突大概率进入法院，其判决将决定美国 AI 治理是走向联邦统一还是 50 个司法辖区的碎片化。
- 联合国科学小组的年度评估报告能否像 IPCC 之于气候谈判那样，成为各国政策共同援引的事实基线？
- 中国倡议的国际合作组织能否吸引全球南方国家参与，从而形成与经合组织—G7 体系平行的第二条制度轨道？
跨域连接
- 通用模型监管：法学的前沿是把监管对象从「一个产品」拆解为「一条价值链」——训练者、部署者、云平台各知一端。政治学的问题是同构的：三种制度模式正是在「责任应落在链条哪一环」上给出不同答案——欧盟押注上游模型提供者，中国押注面向公众的服务备案，美国则把责任留给事后的诉讼体系。
- 数字权利与隐私：GDPR 是「布鲁塞尔效应」的原型案例，AI 法是它的压力测试。可检验的推论是：若 GDPR 的外溢靠的是市场准入，那么 AI 法的外溢强度应与欧洲市场在相关产业中的份额成正比——份额越小，效应越弱，这为测量监管影响力提供了一个量化切入点。
- 公共选择理论：监管机构会被被监管者俘获吗？AI 治理把这个问题推到极端：前沿能力信息高度集中在少数企业内部，监管者的技术依赖本身就是俘获的温床。推论是：独立的第三方评测能力和监管机构的自有算力、自有模型评测设施，是抵抗俘获的制度变量，其有无应当可观测、可比较。
- 认识危机与深伪：深度合成内容冲击的是民主社会的事实基础设施。中国的深度合成规定与欧盟的透明度条款都把「标识 AI 生成内容」作为制度回应，但标识能否修复信任是认识论问题而非法律问题——已有研究提示，泛化的「一切皆可疑」氛围可能让真实证据同样失去效力。
- 半导体制造：算力是少数可同时被当作产业政策和监管抓手的东西。用训练计算量作为监管触发阈值（欧盟与加州 SB 53 均采用），等于把芯片供应链变成了法律基础设施，治理 AI 的阀门部分安装在晶圆厂里。
参考文献
- Bradford, A. Digital Empires: The Global Battle to Regulate Technology. Oxford University Press (2023).
- Veale, M. & Zuiderveen Borgesius, F. "Demystifying the Draft EU Artificial Intelligence Act." Computer Law Review International 22(4), 2021. doi:10.9785/cri-2021-220402
- European Union. Regulation (EU) 2024/1689 — Artificial Intelligence Act. Official Journal of the European Union, 2024.
- United Nations General Assembly. Resolution A/RES/79/325（设立独立国际人工智能科学小组与人工智能治理全球对话）, 2025 年 8 月 26 日协商一致通过。