联合国维和行动

破除误解：维和不是"世界警察"，蓝盔也不是来打仗的#

关于维和，最常见的误解是把它想象成一支强大的国际警察部队，理应"制止"任何一场屠杀或战争。于是每当维和行动眼睁睁看着暴行发生（卢旺达、斯雷布雷尼察），舆论就斥之为"无能"。

这个指责预设了维和拥有它从未拥有过的东西：压倒性的武力与主动作战的授权。

真实的维和恰恰建立在相反的原则上——它靠的不是武力，而是冲突各方的同意与它自身的中立。蓝盔部队通常装备轻武器，规模有限，被严格限制只能在自卫时开火。它能发挥作用的前提，是交战各方已经（至少口头上）愿意停火、并接受联合国在中间监督。一旦一方铁了心要杀人，维和部队既无授权、也无实力去强行阻止。

哈马舍尔德把这种性质概括为一句名言：维和属于"第六章半"——它既不是《宪章》第六章那种纯粹和平的斡旋调停，也不是第七章那种安理会授权的强制制裁，而是悬在两者之间的灰色地带。理解这一点，是理解维和一切成就与悲剧的钥匙。

这套克制后来被写进 2008 年维和部的《维和行动原则与准则》（Capstone Doctrine）：当事方同意、公正、除自卫与保卫任务外不使用武力。它回答的是「这支部队凭什么合法地站在那里」，不是「如何打赢一场战斗」。把维和当成作战指南来读，会立刻走进授权与能力都从未被给予的地带。联合国体系因此多了一种既非斡旋、亦非强制执行的工具：有武装，但把武装的合法性绑在同意之上。

起源：被冷战逼出来的发明#

维和的历史通常从两个起点算起。

1948 年，联合国停战监督组织（UNTSO）被派往中东，监督第一次阿以战争的停火。这是联合国第一次向冲突地区派遣军事观察员。美国外交官拉尔夫·本奇（Ralph Bunche）在随后的调停中赢得 1950 年诺贝尔和平奖，被许多人视为"维和之父"。但 UNTSO 只是手无寸铁的观察员，还不是真正的"部队"。

1956 年的苏伊士危机才催生了第一支真正的武装维和部队。当时英、法因埃及收归苏伊士运河而联合以色列出兵，安理会因英法两个常任理事国行使否决权而瘫痪。僵局之下，加拿大外长莱斯特·皮尔逊（Lester Pearson）提出一个新点子：组建一支中立的国际部队，进驻停火线、让英法以体面撤军。秘书长哈马舍尔德把它变成现实——第一期联合国紧急部队（UNEF I）。皮尔逊因此获得 1957 年诺贝尔和平奖。

从此，"用一支不打仗的军队来守住和平"成了联合国独有的工具。

苏伊士方案能够落地，是因为安理会因否决而停摆，大会与秘书长另开了一条部署通道。皮尔逊与哈马舍尔德发明的，是一种必须经东道国同意才能驻扎的缓冲建制。UNTSO 观察停火，UNEF 则把身体放到两军之间：两者都依赖「已有一份可监督的停火」，而不是去制造和平。同意一旦撤回，建制就失去法理入口——1967 年埃及要求 UNEF I 撤离，就是这条规则最清楚的一次演示。

三条原则：维和为何如此"克制"#

几十年的实践沉淀出维和的三条基本原则，至今写在联合国的行动准则里：

1. 当事方同意（Consent of the parties）：维和部队必须经冲突主要各方（尤其是东道国）同意才能部署。这是维和合法性的根基，也是它最大的软肋——同意可以随时被撤回。
2. 公正（Impartiality）：维和不偏袒任何一方，但公正不等于中立到是非不分。联合国后来强调：对违反协议、施暴于平民的行为，维和必须一视同仁地应对，而非"各打五十大板"。
3. 非自卫不使用武力（Non-use of force except in self-defence and defence of the mandate）：这是维和与作战的根本分界线。后来这一条被扩展到"保护授权任务"，为保护平民而使用武力打开了有限的空间。

这三条原则解释了维和的全部克制：它是一种靠合法性而非靠枪炮运作的安全工具。

同意不是一次签字就永远有效。它通常需要东道国政府、有时还需要主要冲突方持续接受部署；任何一方都可以把同意收回，使特派团在法理上变成不受欢迎的驻军。当施暴者正是握有同意权的政府时，这条原则会把保护平民的任务卡在门口：部队可以在场，却缺少对加害方使用强制的授权。这是制度设计上的裂缝，不是某一次「打得不够狠」。

公正也不等于各打五十大板。Capstone 把 impartiality 写成对任务与国际规范一视同仁，而不是对暴行保持沉默。卢旺达与斯雷布雷尼察之后，联合国强调：对违反停火、攻击平民的行为必须同等应对，否则「中立」会变成旁观的别名。失败模式往往是：授权写了保护，政治上却要求部队继续把加害方当作必须讨好的同意来源。

最低武力把维和与第七章强制行动分开。后来加上「保卫任务」（defence of the mandate），是为保护平民打开有限空间，并没有把蓝盔改写成交战方。强健授权（robust mandate）仍然受同意原则约束：它扩大的是任务说明书上的许可，不是把维和变成一场可以由司令部自行升级的战争。正义战争理论可以用来讨论强制行动的开战门槛；维和的日常问题通常更靠前——有没有同意、授权与资源是否匹配。

演变：从"隔开两军"到"重建一个国家"#

冷战时期的维和大多是"传统型"：在国家间停火线上充当缓冲，任务单纯——监督、观察、隔离。

冷战结束后，安理会一度恢复活力，维和的形态也急剧膨胀为"多维度维和"：不再只是隔开两支军队，而是被派去内战后的破碎国家，同时承担保护平民、解除武装、组织选举、重建警察与司法、护送人道救援等一揽子任务。柬埔寨、莫桑比克、东帝汶等地的维和行动既有成功，也暴露出"用一支临时部队去重建一个国家"的力不从心。

传统型维和的工作假设是：国家还在，停火已有，蓝盔只需隔离与观察。多维度任务把假设换成了另一句：国家碎了，和平协议只是一张时间表，特派团要去填补警察、选举与司法。隔离需要中立的身体；重建却必须对「什么样的政治秩序算合格」表态，于是公正原则开始吃力。柬埔寨过渡时期权力机构（UNTAC）、莫桑比克的 ONUMOZ、东帝汶的 UNTAET 常被当作相对成功的例子，成功之处首先是政治协议尚能运转，而不是部队发明了新的作战方式。

2015 年《和平行动问题高级别独立小组报告》（HIPPO，A/70/95–S/2015/446）把这一点写得更硬：持久和平靠政治解决方案，而不是靠军事或技术性介入。报告要求政治优先引导特派团的设计与部署，并警告不要用维和去替代缺失的政治进程。当特派团被派进失败与脆弱国家、却没有可推进的谈判时，重建任务会变成无限期托管。隔离与重建的张力，由此从任务清单变成了结构问题。

代价与争议：维和最黑暗的两页#

维和的局限在两场灾难中暴露无遗，也彻底改变了它。

卢旺达（1994）：联合国卢旺达援助团（UNAMIR）指挥官、加拿大将军罗密欧·达莱尔在屠杀前数月就发出预警，请求增兵与更强授权，被总部拒绝。种族灭绝爆发后，安理会不增反减，把维和部队大幅撤走。约 100 天内逾 80 万图西族与温和胡图族平民被杀，维和部队在场却无力（也无权）阻止。

斯雷布雷尼察（1995）：被联合国宣布为"安全区"的波斯尼亚小镇，由荷兰营（Dutchbat）维和士兵驻守。塞族武装攻入后，8000 多名波斯尼亚穆斯林男性与男孩被有组织地杀害——这是二战后欧洲最严重的暴行，就发生在联合国旗帜之下。

这两场失败催生了 2000 年的《布拉希米报告》（以主持人、阿尔及利亚前外长拉赫达尔·布拉希米命名）。报告直言不讳地承认：含糊的授权、不足的兵力、与"中立"的教条式理解，让维和在该出手时不敢出手。它推动了一系列改革——更清晰可行的授权、把"保护平民"（Protection of Civilians）写进任务、以及为此使用武力的"强健授权"（robust mandates）。

失败首先是制度匹配的失败，而不是某支部队「不会打仗」。卢旺达是预警到达总部、安理会不增反减：政治意愿撤回之后，现场指挥官再没有可执行的授权。斯雷布雷尼察是「安全区」写进决议，却没有配套的手段与后援——名称制造了保护的预期，建制却不能兑现。

两条教训指向同一处：授权、资源与同意必须同一套，否则保护平民会变成无法兑现的承诺。国际人权体制可以提供暴行的规范语言；维和能不能行动，仍取决于安理会有没有把那套语言写成可执行的任务，以及东道国是否仍接受部署。

维和自身也并非清白。海地的联合国稳定特派团（MINUSTAH）被流行病学证据指认为 2010 年霍乱疫情的源头，疫情导致约万人死亡；联合国在 2016 年承认了道义责任。多地维和人员卷入性剥削与性虐待丑闻，重创了维和的公信力。这些都提醒人们：穿上蓝盔不等于自动占据道德高地。

维和的今天与它悬而未决的难题#

维和并未消失，但在收缩。截至 2024 年，全球约有 11 个维和特派团、约 6 万名军警人员在役——随着马里、苏丹特派团撤离和刚果（金）特派团缩编，规模较高峰明显下降。其中刚果（金）的 MONUSCO 等长期特派团已驻扎多年，"何时能走、走了会不会更糟"成了无解之问。

1988 年，联合国维和部队被授予诺贝尔和平奖，颁奖词是"防止武装冲突、为谈判创造条件"。截至那一年，来自 53 个国家的 50 多万人参与过维和，733 人为此牺牲（这一数字此后还在增长）。这枚奖章浓缩了维和的双重性格：它从未终结战争，也从未被战争终结。

维和最深的难题始终是那个结构性悖论——它要在主权同意的前提下保护平民，可施暴者往往正是手握同意权的东道国政府。当"尊重主权"与"保护人命"正面冲突时，维和站在最尖锐的裂缝上。这也是它与"保护的责任"（R2P）理念、与整个国际干预伦理纠缠不清的根源。

HIPPO 提出的四项转向——政治优先、更灵活地使用整套和平行动工具、加强全球与区域伙伴关系、让体系更面向现场与人——描述的是制度，不是一套新的交战办法。近年马里、苏丹特派团撤离与刚果（金）缩编，常常被东道国写成「收回同意」。

这再次演示三条原则的硬约束：没有同意，隔离无法维持；没有政治进程，重建没有出口。主权在这里不是口号，而是部署能否开始、能否结束的法律开关。全球治理能提供特派团，却不能代替冲突各方达成可执行的政治安排。

跨域连接#

• 社会契约：同意原则把东道国政府当作人民的代表。当政府本身是施暴者时，这层代表关系失效，而合法性基础恰恰建立在它之上——这是授权来源与保护对象的分离，不是授权力度不足，因此增兵并不能修复它，能修复它的只有把授权来源从东道国政府移开，而这一步的政治代价极高。
• 实验与准实验：部署地点不是随机的，部队被派往最难的冲突。直接比较有无部署的地区会系统性低估效果，纠正它需要找到与部署决定无关的外生变动；忽略这一点，正反两方都能从同一批数据里找到支持自己的相关性。
• 道德风险：稳定由外部力量提供时，冲突各方推进政治解决的紧迫性下降。这解释了"何时能撤"为何无解——撤离的条件本身已被行动的存在改变了，因此设定固定期限与设定条件门槛，会导致完全不同的谈判行为。
• 旁观者效应：在场却不行动常被归为个人道德失败，但当责任分散在多国部队与多层授权之间时，"谁该开火"本就没有明确归属。提高行动概率靠事先指定责任人与交战规则，而不是靠提高道德要求或事后追责。
• 流行病学：外来人员进入免疫水平不同的人群时，输入性病原的传播风险是可以事先评估的。把这类风险当作后勤细节而非行动前提，是问责设计上的空白，也说明"保护平民"的授权若不涵盖非战斗伤害，就会留下无人负责的地带；把这类风险写进部署前评估，成本远低于事后赔偿与信誉损失。

参考文献#

• United Nations. Charter of the United Nations, 1945. （维和的法理基础，尽管"peacekeeping"一词并未出现于其中）
• Panel on United Nations Peace Operations. Report of the Panel on United Nations Peace Operations (Brahimi Report), A/55/305, 2000.
• United Nations Department of Peace Operations. United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), 2008.
• Bellamy, A. J. & Williams, P. D. Understanding Peacekeeping, 2nd ed., Polity Press, 2010.
• Dallaire, R. Shake Hands with the Devil: The Failure of Humanity in Rwanda, Random House, 2003. （UNAMIR 指挥官的一手记述）
• The Nobel Foundation. The Nobel Peace Prize 1988: United Nations Peacekeeping Forces, nobelprize.org.
• High-level Independent Panel on Peace Operations. Uniting Our Strengths for Peace: Politics, Partnership and People (HIPPO Report), A/70/95–S/2015/446, 2015.
• Autesserre, Séverine. Peaceland: Conflict Resolution and the Everyday Politics of International Intervention. Cambridge University Press, 2014.

延伸阅读#

• Fortna, V. P. Does Peacekeeping Work? Shaping Belligerents' Choices after Civil War, Princeton University Press, 2008. （以统计方法检验维和是否真的延长了和平）
• Howard, L. M. Power in Peacekeeping, Cambridge University Press, 2019.
• 联合国维和行动官网（peacekeeping.un.org）的实时特派团与伤亡数据。