弹劾与罢免

核心：弹劾的制度逻辑#

弹劾（Impeachment）是立法机构对行政或司法官员启动的正式政治-法律追责程序，其目的是在任期届满前免除官员职务。它是宪政体制对"当选后的权力滥用"问题的制度性回应——选举不能在任期内持续约束权力，弹劾填补了这一空白。

各国弹劾制度的基本结构大同小异：

1. 启动阶段：下议院或议会多数提出弹劾动议，进行调查和辩论
2. 表决阶段：议会一院（通常是下院）以多数或特定多数通过弹劾指控
3. 审判阶段：上院或特别机构（如宪法法院）作为"陪审团"审理，通常需要三分之二多数才能定罪并免职

弹劾理由各国不同，是制度设计中争议最大的部分。美国宪法规定的理由是"叛国、受贿或其他重罪和轻罪"（Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors），最后一项的模糊性留下了巨大的解释空间。法学家查尔斯·布莱克（Charles Black）在 1974 年的经典研究中主张："高罪和轻罪"主要指对公职的严重滥用，不必然是刑法意义上的犯罪。

美国把这套程序拆进了三处条文。《宪法》第 1 条第 2 款规定，众议院“独自拥有弹劾权”。第 1 条第 3 款规定，参议院“独自拥有审理弹劾案之权”；总统受审时由首席大法官主持；未经出席议员三分之二同意，不得定罪。

同条第 7 款把判决上限写成免职，并剥夺担任合众国荣誉、信托或有酬职务的资格，同时明确被定罪者仍可受普通刑事追诉。第 2 条第 4 款给出实体理由：总统、副总统及所有文职官员，因叛国、受贿或其他重罪和轻罪被弹劾并定罪者，应予免职。

弹劾因此不是刑事诉讼的替代品，而是 立法机构 对 行政权 的非常程序。布莱克 1974 年那本《Impeachment: A Handbook》写于水门事件期间，正是为了把“高罪和轻罪”从口号拉回公职标准：重点是破坏宪政职务，而不是检察官能否在普通法院起诉同一行为。

美国总统弹劾的纪录说明门槛有多高。1868 年 2 月 24 日，众议院因约翰逊违反《1867 年任期法》、试图解除陆军部长斯坦顿而通过弹劾。同年 5 月 16 日，参议院就第 11 条弹劾条款表决，35 票赞成、19 票反对；当时出席 54 人，三分之二为 36 票，差一票。5 月 26 日对第 2、第 3 条再次表决，结果同为 35:19。约翰逊留任。

1974 年 7 月 27 日至 30 日，众议院司法委员会先后通过阻碍司法、滥用权力、藐视国会三项弹劾条款。尼克松在全院表决前于 8 月 9 日辞职。1998 年 12 月 19 日，众议院以作伪证和阻碍司法两项条款弹劾克林顿。1999 年 2 月 12 日，参议院就第一项以 45:55、就第二项以 50:50 否决定罪，均远低于 67 票。

2019 年 12 月 18 日，众议院以滥用职权和阻碍国会两项弹劾特朗普；2020 年 2 月 5 日参议院宣告无罪。2021 年 1 月 13 日，众议院再以煽动叛乱弹劾；2 月 13 日参议院以 57:43 未达三分之二。第二次参议院审判发生在其已离任之后，院内先就是否仍有审判权争执，再进入实体表决。

司法弹劾提供了另一条对照。1804 年众议院弹劾大法官塞缪尔·蔡斯，1805 年参议院宣告无罪。后来的讲授通常把此案读成一条边界：弹劾不是用来惩罚法官与执政党在法律见解上的分歧。总统从未在参议院被定罪，并不等于这套程序从未改变行为；它更多以启动本身的政治成本起威慑作用。

比较视野：全球弹劾实践#

总统制国家的弹劾压力最为真实，因为总统不能被简单的不信任投票驱逐。拉丁美洲是案例最丰富的地区：

政治学家阿尼瓦尔·佩雷斯-里涅亚（Aníbal Pérez-Liñán）等人研究发现，拉丁美洲总统遭弹劾的主要驱动因素不仅是腐败本身，更是低民意支持率与立法机构的对立的组合——弹劾在政治上的可行性由此决定。

议会制国家的"弹劾"功能由不信任投票实现，正式弹劾机制往往针对国家元首（通常是礼仪性职位）或法官。

巴西把弹劾写进 1988 年宪法第 85、86 条。第 85 条列举总统的责任罪，第 86 条规定众议院授权、联邦参议院审判。1992 年 9 月 29 日，众议院以 441:38 通过对费尔南多·科洛尔的弹劾。科洛尔在参议院即将表决前于 12 月 29 日辞职；参议院次日仍以 76:2 剥夺其八年公职资格。

2016 年 4 月 17 日，众议院通过对迪尔玛·罗塞芙的弹劾；5 月 12 日参议院决定暂停其职权。8 月 31 日，参议院以 61:20 将其免职。另一轮关于剥夺政治权利的表决为 42:36，未达三分之二，罗塞芙仍保有参选资格。两项程序都完成了免职，但对“这是责任罪还是议会政变”的政治解释从未闭合。

韩国把钥匙拆成两把。宪法第 65 条授权国会提出弹劾；是否免职由 宪法法院 决定。2004 年 3 月 12 日，国会弹劾卢武铉，宪法法院于同年 5 月 14 日驳回，总统复职。

2016 年 12 月 9 日，国会以 234:56 弹劾朴槿惠，超过 300 席中三分之二的门槛。2017 年 3 月 10 日，宪法法院以在任八名法官一致意见支持弹劾，朴槿惠成为 1987 年第六共和国以来首位被免职的民选总统。同一套法院、两种结局，说明第二道闸门可以否决议会多数，也可以确认它。

这正是 总统制与议会制 的结构差别。议会制里，不信任投票几乎是日常的多数政治；总统制里，固定任期把免职成本抬到接近制宪危机。佩雷斯-里涅亚的判断因此很硬：弹劾在拉丁美洲变得可执行，往往不是因为证据突然变得更清楚，而是因为总统已经失去街头支持，且立法联盟不再愿意护他。

比较研究不要把“成功免职次数”直接读成制度更健康。有时它只是说明，立法多数已经把弹劾当成倒阁的代用品。

罢免：直接民主的替代路径#

罢免（Recall）是另一种提前终止官员任期的机制，但由选民而非议会发起，是直接民主工具。

典型程序是：达到法定人数的选民联署请愿，触发罢免投票，再由简单多数决定官员是否下台。联署该达到多高，由各地宪法或选举法规定，没有统一比例。

美国加利福尼亚州是罢免制度的著名案例：2003 年，州长格雷·戴维斯（Gray Davis）被罢免，阿诺德·施瓦辛格（Arnold Schwarzenegger）当选接替；2021 年，针对州长纽瑟姆（Gavin Newsom）的罢免投票以 61.9% 反对、38.1% 支持而失败。

罢免制度的批评：

• 可能被有组织的少数派或敌对资金利用，迫使官员不断应对昂贵的罢免运动而无法专注施政
• "持续的选举压力"可能促使官员追求短期民粹政策而非长远良政
• 政治学家拉里·戴蒙德（Larry Diamond）指出，罢免在缺乏成熟政治文化的社会可能成为政治不稳定的常态化工具

罢免制度的辩护：

• 给选民提供任期内的问责机制，弥补选举周期的局限
• 作为威慑存在本身即有价值，促使官员维持与选民的联系

联署门槛其实因法域而异，不宜用一个笼统百分比概括。加利福尼亚州宪法第 2 条第 14 款规定：罢免全州官员，联署须达到该职位上次选举得票总数的 12%，并在至少五个县各达到该县上次得票的 1%；提案人有 160 天提交。州议员、公平委员会委员和法官则为 20%。

威斯康星州要求达到相关选区上次州长选举得票的 25%。加州这条 12% 的全州门槛，低于许多教科书里“四分之一到四成”的印象数字。

加州的制度来自 1911 年海勒姆·约翰逊进步运动时期的宪法修正，与创制权、复决权一并写入第 2 条。2003 年 10 月 7 日，选民罢免戴维斯，并在同一张选票的第二问上选出施瓦辛格为继任者。2021 年 9 月 14 日，针对加文·纽瑟姆的罢免以 61.9% 反对告终，第一问未过，继任人选不再发生效力。两次投票说明同一套规则可以完成更替，也可以被选民用来否决挑战者。

弹劾与罢免的发起人不同。前者由 议会 启动，走的是代议制内部的 制衡；后者由选民联署启动，更接近 公投与直接民主。加州宪法第 2 条第 14 款(a)还写明：罢免理由是否充分，不受司法审查。这意味着门槛几乎全在签名数量，而不在“罪名”是否成立。批评者担心有组织的资金可以把联署变成持续消耗；辩护者则认为，任期内若完全没有入口，固定任期就会变成免责期。两条论证都取决于门槛：过低则骚扰，过高则形同具文。

弹劾的异化：政治武器化#

研究者们注意到一个令人忧虑的全球趋势：在政治极化加剧的背景下，弹劾从"最后防线"演变为"常规政治工具"。当多数党控制立法机构时，弹劾门槛的法律要求变得相对次要，政治动机主导了程序启动。

这种"弹劾通货膨胀"（impeachment inflation）削弱了弹劾作为制度安全阀的功能：当弹劾与否被广泛视为党派政治而非宪法问题时，其正当性基础瓦解，即便成功免职也可能加剧而非平息政治危机。

美国的经验是：众议院可以相对容易地通过弹劾，参议院定罪却极难。约翰逊、克林顿、特朗普均被众议院弹劾，无人在参议院被定罪。使用频率上升，完成免职的次数仍为零。程序越来越像对选民和本党的表态，而不是一次真有可能改换总统的审判。

2021 年第二次特朗普弹劾还加上管辖权争议：众议院在 1 月 13 日、其仍在任时通过弹劾；参议院审判在 1 月 20 日其离任之后。反对者主张对卸任官员无审判权，支持者主张若不审，任期将尽时的滥权就会逃出第 2 条第 4 款。

巴西和韩国提供了相反的完成形态。科洛尔与罗塞芙被免职，朴槿惠被宪法法院确认免职。完成并不自动等于共识。罗塞芙的支持者始终称之为议会政变；朴槿惠的支持者在宣判当日与警方冲突。

佩雷斯-里涅亚所描述的“低支持率加立法对立”，在极化社会里更容易被组装出来。当同一批证据被两个阵营读成相反故事，第 2 条第 4 款那种开放措辞、或巴西宪法第 85 条的责任罪清单，都无法单凭文本恢复共用标准。

武器化不等于这套工具从一开始就非法。它意味着观众不再共享“何为高罪”的尺度。宪法 能规定谁投票、要多少票、判决能走多远；它不能规定政党要不要把弹劾当成竞选广告。

比较政治能做的，是把门槛、第二道闸门和任期结构放在一起看：有宪法法院的韩国可以驳回国会；只有参议院三分之二的美国几乎从未完成总统免职；立法联盟脆弱的总统制则可能把弹劾用得像倒阁。制度评价若只数“用了几次”，会把完全不同的政治均衡算成同一类现象。

跨域连接#

• 问责：选举无法在任期内持续约束权力，这套机制填补的正是这段空白。但它填补的方式代价极高：定罪门槛高到几乎从未真正落下，因而它更多以威慑而非以执行发挥作用。可检验的推论是，衡量它是否有效，不能只数成功免职的次数，还要看它是否改变了在任者的行为边界。
• 时间贴现：调查、辩论与审判会占满议程数月，期间正常立法几近停摆。可检验的推论是：门槛越高、耗时越长的问责工具，越会被当作信号而非手段使用——发起者的目标从免职转向表态。在议会制里这项成本低得多，不信任投票几乎不占用议程，这也解释了两类政体的问责节奏差异。
• 确认偏误：武器化的前提是同一批证据能被两个阵营读出相反结论。当程序的启动权掌握在多数手中，法律要件就退居次要。若裁决结果高度可由投票者的党派预测，这道程序的信息量就趋近于零。
• 限流算法：由选民发起的罢免必须设联署门槛，否则通道本身会被用来消耗被问责者，使其无法专注施政。可检验的取舍很直接：门槛越低，滥用越多；门槛越高，救济越形同虚设。
• 语义学："其他重罪和轻罪"这类开放性措辞留下了巨大的解释空间。机制在于模糊条款把裁量权从立法者转移给了适用者，可推出的结论是：条款越模糊，最终解释越取决于当时的权力分布，而非文本本身。这既是它能覆盖立法者未预见之恶的原因，也是它容易被当作党争工具的原因。

参考文献#

• Black, C. Impeachment: A Handbook. Yale University Press (1974). New ed. with Bobbitt (2018).
• U.S. Constitution. Article I, Sections 2–3; Article II, Section 4.
• Constituição da República Federativa do Brasil (1988), Articles 85–86.
• Constitutional Court of Korea. 2016Hun-Na1 (Impeachment of President Park Geun-hye), March 10, 2017.
• Pérez-Liñán, A. Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America. Cambridge University Press (2007).
• Tribe, L. & Matz, J. To End a Presidency: The Power of Impeachment. Basic Books (2018).
• Baumgartner, J. & Kada, N. (eds.) Checking Executive Power: Presidential Impeachment in Comparative Perspective. Praeger (2003).
• Gerhardt, M. The Federal Impeachment Process. University of Chicago Press, 3rd ed. (2019).