中国宪法与法治发展：从五四宪法到全面依法治国

破除误解#

第三个误解，是把 2018 年宪法修正案只读成一个条文变动。那次修改涉及二十一条，从指导思想、监察体制到国家主席任期规定，是一次结构性的调整；读不懂它嵌在什么样的政治改革序列里，就读不懂它的分量。本篇是跨法域的通识解释，不构成任何司法辖区的法律建议；具体规则以当地现行有效法源为准。

历史脉络：四部宪法与一次定型#

现行宪法之前，还有一部起临时宪法作用的文件。1949 年 9 月 29 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》，在 1954 年宪法诞生前组织了新政权的基本框架。

1954 年 9 月 20 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国第一部宪法，全文一百零六条。"五四宪法"以《共同纲领》为基础、参照苏联 1936 年宪法体制，确立了人民代表大会制度、国家机构的组织框架和公民的基本权利。毛泽东主持起草，草案经全国一亿五千多万人参与讨论——这个数字来自当时的官方统计，意在强调它不是小圈子的作品。

它的命运却令人唏嘘。1954 年 9 月 15 日，正是刘少奇向大会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。随着"反右"扩大化和"文革"的到来，这部宪法很快束之高阁。1967 年，国家主席刘少奇在批斗中出示宪法，仍未能保住自己；他于 1969 年去世。这是理解后来所有制度修复时必须记住的底色：文本在，实施机制不在，宪法就护不住写进文本里的人。

1975 年 1 月 17 日，四届全国人大一次会议通过的宪法是特殊年代的产物：条文从一百零六条砍到三十条，确认"全面专政"，取消检察机关。1978 年 3 月 5 日的宪法试图拨乱反正，全文六十条，但仍保留不少"文革"话语，并在 1979 年、1980 年两度部分修改，注定短命。

1980 年 9 月 10 日，五届全国人大三次会议决定成立宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员。两年起草、四个月全民讨论之后，1982 年 12 月 4 日，五届全国人大五次会议通过现行宪法——"八二宪法"，原为一百三十八条，五次修正后现行文本为一百四十三条。它恢复了国家主席建制，把"公民的基本权利和义务"一章提到"国家机构"之前。章节顺序的调动是一个沉默的宣言：国家权力来自公民权利，而不是相反。2014 年 11 月 1 日，全国人大常委会把 12 月 4 日设立为"国家宪法日"，纪念的正是这部宪法。

修正案的轨迹：一部宪法如何跟着改革走#

八二宪法至今经历了五次部分修改：1988 年 4 月 12 日、1993 年 3 月 29 日、1999 年 3 月 15 日、2004 年 3 月 14 日、2018 年 3 月 11 日，共五十二条修正案。次数是 1988 年两条、1993 年九条、1999 年六条、2004 年十四条、2018 年二十一条。把它们按时间轴排开，几乎就是一部压缩的改革史。比较宪法里，正式修宪是成文宪法最显性的变迁通道，细节见 宪法做什么。

1988 年第一次修改只有两条，却动了地基：允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，允许土地使用权依法转让。前者给了民营企业宪法身份，后者为此后的城市化和土地财政打开了闸门。1993 年修正案把"计划经济"改写为"社会主义市场经济"，"国营企业"改称"国有企业"。一字之差，产权与经营权的分离登堂入室。1999 年修正案把"依法治国，建设社会主义法治国家"写入第五条，法治从政策口号升格为宪法原则。

2004 年修正案的两个句子影响最深。"国家尊重和保障人权"写入第三十三条，"公民的合法的私有财产不受侵犯"写入第十三条。人权入宪与私产保护同年在宪法层面落地，为后来《物权法》《民法典》的编纂铺了宪法地基。

2018 年 3 月 11 日，十三届全国人大一次会议通过第五个宪法修正案，是五次里幅度最大的一次。它写入新的指导思想，在第一条第二款增写"中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征"；增设监察委员会作为国家机构的一节；删除国家主席、副主席"连续任职不得超过两届"的任期规定；并把全国人大"法律委员会"更名为"宪法和法律委员会"。这个改名当时不太起眼，却是后来合宪性审查制度化的组织支点。同一次修改还写入宪法宣誓，并明确设区的市可以制定地方性法规。

实施机制：备案审查与合宪性审查的近年进展#

中国宪法的监督权属于全国人大及其常委会，法院无权在个案中宣布法律违宪。这是与美式司法审查和德式宪法法院都不同的第三条路，比较位置见 违宪审查。这条路的抓手，是备案审查：行政法规、地方性法规、自治条例、司法解释等规范性文件制定后要报送全国人大常委会备案，接受审查。2004 年，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室，专司其职。

近十年的变化在于"显性化、制度化、常态化"。2000 年《立法法》已把法规备案审查写成法律程序；真正让外界看见它的，是年度报告。自 2017 年起，法工委每年向全国人大常委会作备案审查工作情况报告并公开，审查从幕后走到台前。

公民、组织可以就法规提出审查建议。2018 年，法工委共收到公民、组织各类来信来函四千五百余件，可以明确为审查建议的有一千二百二十九件，其中属于常委会备案审查范围的一百一十二件。十三届全国人大五年间，法工委处理此类建议一万七千余件。数字说明入口是开着的；绝大多数问题仍靠制定机关自行改正，说明出口仍然偏软。

最著名的成果是收容教育制度的废止。2018 年 3 月，有全国政协委员建议对这项制度进行合宪性审查；经法工委调研论证，2019 年 12 月 28 日全国人大常委会通过决定，自 29 日起废除这项实施近三十年的限制人身自由措施。更早的 2003 年孙志刚案走的是另一条路：国务院自行废止收容遣送办法，正式审查程序并未走完。两条路径都改变了限制人身自由的制度，但只有后者后来被收进备案审查的年度叙事。

合宪性审查则走得更远。2017 年中共十九大报告提出"推进合宪性审查工作"；2018 年宪法和法律委员会的设立提供了组织依托。2023 年 3 月 13 日，十四届全国人大一次会议修改《立法法》，把合宪性审查的相关要求写进法律条文，完善主动审查、专项审查机制，实践中已实现对提请常委会审议的法律草案合宪性审查"全覆盖"。

2023 年 12 月 29 日，全国人大常委会又通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》，为整个制度补上程序细则。同年"根据宪法，制定本法"成为立法标配表述。宪法的规范地位，正通过这些细密的程序装置一点点兑现。

争议与边界#

学界的争论集中在两点。其一，常委会自我审查的结构性难题：由立法者自己审查自己制定的法律，独立性如何保证？目前的实践是重"沟通协商"、轻"撤销决定"，绝大多数问题法规由制定机关自行修改废止，柔性有余而刚性不足。其二，审查建议的筛选与反馈透明度仍有提升空间，公民提起审查的入口虽已打开，但个案能见度和说理公开度与成熟的宪法审查机制相比还有距离。

边界同样清晰：这条路径不走司法化路线。2001 年 8 月，最高人民法院就齐玉苓案作出法释〔2001〕25 号批复，一度允许民事判决触及宪法上的受教育权；2008 年 12 月 18 日公布的第七批废止决定将其列入，理由只写"已停止适用"，自 12 月 24 日起施行。法院在个案中不直接援引宪法判案——个别历史时期的探索早已收紧。合宪性审查服务于"保证宪法全面实施"和"维护国家法制统一"的目标，其制度定位是权力机关体系内的监督，而非对立法权的外部制衡。理解它，要在"党领导立法、人大主导、全过程人民民主"的框架内定位，用别国图纸去套，只会误读它的功能。

为什么今天仍然重要#

全面依法治国已成为国家治理的基本方略：2014 年中共十八届四中全会以依法治国为主题通过专门决定，2020 年中央全面依法治国工作会议进一步确立了指导思想。在这个框架里，宪法实施是"最后一公里"，而备案审查与合宪性审查正是正在施工的路段。

2021 年 1 月 1 日施行的民法典是观察这个进程的样本。这部一千二百六十条的法典在编纂全程接受合宪性审视，其第一条开宗明义写入"根据宪法，制定本法"。法典施行后，海量配套法规、司法解释需要与上位法和宪法对齐，审查机制的工作量与可见度同步上升。对普通公民而言，审查建议制度提供了一个真实可用、成本极低的宪法参与入口。一封信就可能撬动一项制度的改变，收容教育的废止就是先例。

观察中国宪法的未来，最值得盯的不是文本会不会再改，而是这些程序装置会不会越用越实、越用越硬。文本如何活成实践，正是 宪法做什么 要处理的问题；它与 中国法律传统 里成文法发达、却长期缺少外部审查装置的历史，也形成对照。

跨域连接#

• 宪政与权力分立：政治学上的宪政主义以权力分立为核心装置，而中国宪法道路明确选择了另一种组织原则——民主集中制下的人民代表大会制度。把两者并置，不是为了判定优劣，而是为了看清"约束权力"这个共同问题可以有多么不同的制度答案：一个靠机构间制衡，一个靠体系内监督，各自的成本与风险结构完全不同。
• 法家：两千年前的法家主张"法不阿贵""一断于法"，是中国本土最深刻的成文法传统。但法家的法是君主手中的工具，现代宪法的法是约束权力自身的规则——今天的宪法发展恰恰是在接续成文法传统的同时完成对这个传统的倒置：从"以法治民"到"依宪治国"，一词之转，走了两千年。
• 儒家：儒家重德治与教化，对"徒法"始终存有戒心，这种文化底色至今仍影响着中国法治的形态——调解传统、实质正义偏好、对程序形式主义的警惕，都能在其中找到源头。理解中国宪法实施中"沟通协商优先"的柔性风格，儒家政治文化是一个无法绕开的解释变量。
• 国际人权体制：2004 年"国家尊重和保障人权"入宪，使中国宪法的人权话语与二战后形成的国际人权体制产生了直接对话。中国已加入多项国际人权公约，但宪法中的人权条款如何与国际公约的解释体系相互参照、又如何保持自身的制度特色，是宪法学与国际法交界处的活问题。
• 社会契约：社会契约论把宪法理解为公民与国家的缔约，而八二宪法把"公民的基本权利和义务"置于"国家机构"之前的章节安排，在文本结构上呼应了这一逻辑：权利先于权力。比较两种传统对"宪法从何处获得正当性"的回答，是进入中国宪法理论最深刻的入口。

参考文献#

• 《中华人民共和国宪法》（1954 年、1975 年、1978 年、1982 年文本及历次修正案）.
• 全国人大常委会法制工作委员会：《关于备案审查工作情况的报告》（2017—2024 各年度）.
• 《中华人民共和国立法法》（2023 年 3 月 13 日修正）.
• 全国人民代表大会常务委员会：《关于设立国家宪法日的决定》（2014 年 11 月 1 日）.
• 全国人民代表大会常务委员会：《关于完善和加强备案审查制度的决定》（2023 年 12 月 29 日）.
• 全国人民代表大会常务委员会：《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》（2019 年 12 月 28 日）.
• 最高人民法院：《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》，法释〔2001〕25 号；《关于废止 2007 年底以前发布的有关司法解释（第七批）的决定》，法释〔2008〕15 号.
• 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社，2003 年.

延伸阅读#

• 韩大元：《1954 年宪法制定过程研究》，法律出版社，2014 年.
• 王理万：《合宪性审查的中国图景》，法律出版社，2023 年.
• 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社，2006 年.