1922 年，美国记者和政治评论家沃尔特·李普曼（Walter Lippmann，1889—1974）出版了《公众舆论》（Public Opinion）——这本书以深刻的悲观主义重新定义了民主与信息的关系。
李普曼认为，每个人对"外部世界"的认识，都是通过头脑中的"图像"（pictures in our heads）——也就是我们的刻板印象和信息框架——来中介的，而非直接的感知。现代社会太复杂，公民没有时间和能力直接理解所有重要问题。因此，他们依赖于由新闻记者、专家和政治家构建的"伪环境"（pseudo-environment）来理解世界，而这个"伪环境"必然是片面的、有选择性的。
这一诊断触及了民主理论的核心痛点：如果公众舆论是可以被塑造和操纵的，那么"民主是人民自治"的承诺究竟意味着什么？
破除误解：宣传不只是谎言
"宣传"（propaganda）在日常用法中几乎是"政治谎言"的同义词，但这是一种过于简单化的理解。
准确的宣传定义更宽泛：有组织地、有策略地传播特定信息、观念和象征，以影响大众的态度和行为，服务于特定政治目的。这一定义中，宣传不必然包含假信息——选择性地强调真实信息的某些方面，也是宣传的有效手段。
历史上，"宣传"曾是中性词。天主教会于 1622 年设立的"信仰传播部"（Sacra Congregatio de Propaganda Fide，传播信仰的神圣机构），是"propaganda"一词的来源。在第一次世界大战的国家动员中，西方政府公开使用"宣传"这个词来描述自己的公众信息工作，没有贬义。
一个标志性的案例是美国的"公共信息委员会"（Committee on Public Information, CPI，又称克里尔委员会）。它由威尔逊总统在 1917 年 4 月以行政命令设立，是美国政府第一个大规模宣传机构，在二十六个月里动用了当时一切媒介为参战造势。
值得注意的是，本文开篇提到的李普曼和伯内斯，年轻时都参与过这个委员会的工作——也就是说，对宣传最深刻的批判者与最娴熟的实践者，往往出自同一段经历。
第一次世界大战之后（尤其是纳粹德国的宣传机器之后），"宣传"获得了强烈的贬义——与欺骗性、操纵性的信息操控联系起来。但严肃的学术研究区分了宣传的不同形式，以避免将这个词泛化为任何不喜欢的信息。
公众舆论的形成机制
现代政治学对公众舆论形成机制的研究，揭示了几种有据可查的影响路径：
议程设置（agenda setting）：马克斯韦尔·麦科姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）在 1972 年的研究中提出，媒体不直接告诉人们"怎么想"，但通过决定报道什么（以及报道多少）来影响人们认为"什么是重要的"。媒体的头条决定了公众的议程，而不是公众的议程决定媒体的头条。
这个结论来自一项具体的实证研究——"教堂山研究"（Chapel Hill study）。两人在 1968 年美国大选期间访问了北卡罗来纳州教堂山镇的 100 名尚未决定投票意向的选民，请他们列出心目中最重要的竞选议题，再把这些回答与九家新闻媒体的报道内容比对，发现选民认定的议题重要性排序，与媒体报道的强度高度相关。论文以《大众媒体的议程设置功能》为题发表在《舆论季刊》（Public Opinion Quarterly）上。
框架效应（framing effects）：不同的信息框架（frame）影响人们对同一事件的解读。"犯罪是城市野兽问题"（个体框架）与"犯罪是社会病症问题"（系统框架）导向截然不同的政策态度，尽管描述的是同一现象。政治心理学家研究表明，框架对公众政策偏好的影响是可测量的、显著的。
框架效应在实验室里被精确量化过。心理学家特沃斯基（Amos Tversky）和卡尼曼（Daniel Kahneman）1981 年的"亚洲疾病问题"实验给受试者一个情境：一种疾病预计夺走 600 条人命，请在两套方案中选择。当结果用"能救活多少人"（收益框架）表述时，72% 的人选择了稳妥的方案；当逻辑上完全等价的结果改用"会死掉多少人"（损失框架）表述时，选择同一稳妥方案的人骤降到 22%。换句话说，只是把同一件事换个说法，就能让多数人的偏好发生反转。
启动效应（priming）：媒体报道某些议题，会使这些议题在公众评估政治人物时的权重增加——频繁报道经济问题的时期，选民倾向于用经济表现评估领导人；频繁报道安全威胁的时期，则更多用安全政策评估。
沉默的螺旋（spiral of silence）：德国传播学者诺埃尔-诺依曼（Elisabeth Noelle-Neumann）在 1974 年提出，个体出于"害怕被孤立"的本能，会不断观察周围哪种意见占上风。当人们觉得自己的看法属于少数派、正在失势时，往往倾向于保持沉默；这种沉默又让该意见显得更弱，于是优势意见越发响亮、弱势意见越发噤声，形成一个螺旋。这意味着"公开可见的舆论"未必等于"人们真实持有的意见"——媒体对"主流意见是什么"的呈现，本身就在塑造人们敢不敢开口。批评者指出，除了害怕孤立，自我卷入程度、认知失调、身边参照群体的影响等因素同样决定人会不会发声。
回声室与信息茧房：互联网算法基于用户的历史行为提供个性化内容，可能导致人们越来越只接触与自己已有观点一致的信息，强化而非挑战既有信念（Eli Pariser 的"过滤气泡"，filter bubble，2011）。这一现象的政治影响（政治极化）有大量研究，但其规模和机制在学界仍有争议——部分研究发现过滤气泡的实际效应被高估，因为大多数人同时接触多个信息来源。
更反直觉的是，"多接触对立观点就能弥合分歧"这一常识也未必成立。社会学家贝尔（Christopher Bail）等人 2018 年发表于《美国国家科学院院刊》（PNAS）的田野实验发现：当付费让共和党人持续一个月关注转发自由派内容的机器人账号后，他们的态度反而变得更保守；民主党人接触保守派内容后则略微更偏左（这一变化未达统计显著）。这说明，单纯增加对立信息的曝光，有时不仅不能去极化，反而会激起逆反、加深对立。
现代宣传的理论
爱德华·伯内斯（Edward Bernays）——弗洛伊德的侄子——是 20 世纪公共关系和现代宣传技术的开创者之一。他在 1928 年的《宣传》（Propaganda）中毫不掩饰地论证，引导大众舆论是现代民主的必要技艺——大众不能理性地决定所有政治问题，"同意的制造"（manufacture of consent）是民主运作的实际机制。
伯内斯的"隐藏之手"（invisible hand of PR）技术——通过第三方（医生、专家、社区领袖）传达信息，而不是直接的广告或政治宣传——至今仍是政治公关和商业广告的基本手法。
一个经典例证是 1929 年的"自由的火炬"（Torches of Freedom）行动。当时社会禁忌使女性在公开场合吸烟被视为不雅，伯内斯受美国烟草公司委托，安排一批年轻女性在纽约第五大道的复活节游行中点燃香烟，并预先通知记者，把这一举动包装成女性争取平权的姿态。《纽约时报》在次日（1929 年 4 月 1 日）以头版报道，全国媒体跟进，而没有一篇提到幕后的烟草公司。这个案例说明：把商业或政治诉求伪装成一场自发的社会运动，是现代宣传最有效、也最难被识破的手法。
诺姆·乔姆斯基（Noam Chomsky）和爱德华·赫尔曼（Edward Herman）在《制造共识：大众媒体的政治经济学》（Manufacturing Consent, 1988）中提出了"宣传模型"（propaganda model）：美国大众媒体通过五种"过滤器"（广告依赖、资本所有权集中、信息来源依赖、批评的负面代价、反共/反颠覆意识形态）系统性地倾向于精英利益，在维护现有权力结构的同时维持民主的外观。
乔姆斯基/赫尔曼的模型在学界争议颇大。批评者认为，该模型将媒体内部的多样性、记者的专业自主性和媒体对权力的真实批评全部低估；支持者认为，媒体的结构性偏向在案例研究中（如对越战报道、对危地马拉与萨尔瓦多暴行的差异报道）有实证支持。
雅克·艾吕尔（Jacques Ellul）在《宣传：人类态度的形成》（Propaganda: The Formation of Men's Attitudes, 1962）中提出了更深刻的批判：现代宣传不只来自国家或企业，更是现代技术社会的结构性产物——现代媒体系统的规模和速度，使得宣传成为所有大众信息传播的内在属性，无法从技术上区分"真实信息"和"宣传"。
宣传真的那么有效吗：被忽视的"有限效果"传统
李普曼、伯内斯、乔姆斯基、艾吕尔有一个共同前提：媒体宣传是强有力的，能直接塑造大众的态度。这个"强效果"假设深入人心，却恰恰是 20 世纪中叶经验研究最先动摇的。
转折点是社会学家拉扎斯菲尔德（Paul Lazarsfeld）等人的《人民的选择》（The People's Choice, 1944）。他们追踪俄亥俄州伊利县选民在 1940 年大选中如何做决定，结果出人意料：竞选期间的广播和报纸宣传，很少直接改变谁投谁的票；真正起作用的，是选民身边面对面的人际交往。
由此他们提出"两级传播"（two-step flow）模型：信息先从媒体流向各社群里关注政治、消息灵通的"意见领袖"（opinion leaders），再由这些人转述、解释给身边人。换句话说，媒体并非直接打进每个人的脑子，中间隔着一层人际关系的过滤网。
传播学者克拉珀（Joseph Klapper）在《大众传播的效果》（The Effects of Mass Communication, 1960）中把这些发现总结为"有限效果"（limited effects）范式：大众传播通常不是态度转变的充分原因，它更多是在强化人们已有的倾向，而非改变它们；媒体的影响往往要穿过个人既有信念、家庭、朋友、参照群体等一层层"中介变量"才能起作用。
霍夫兰（Carl Hovland）二战期间为美军做的实验提供了另一个有力证据。他评估了用来动员士兵的"我们为何而战"（Why We Fight）系列宣传片，发现这些影片确实显著增加了士兵对战争相关事实的了解，却几乎没有提升他们的参战意愿——改变认知容易，改变态度和动机难。
这就构成了本主题最根本的一对张力：李普曼式的"强效果"传统强调宣传足以制造共识，拉扎斯菲尔德式的"有限效果"传统则强调受众有自己的社会网络和既有立场、并非任人摆布的白纸。今天多数传播学者持一种折中立场——媒体效果是真实的，但通常是有条件的、间接的，并受人际关系、既有态度和具体情境的强烈调节。理解这一点，才能既不轻视宣传，也不把它想象成一按就灵的"读心枪"。
数字时代的舆论与信息战
社交媒体和大数据的兴起，深刻改变了公众舆论形成和宣传运作的条件：
精准定向（micro-targeting）：剑桥分析公司（Cambridge Analytica）案例（2016—2018）揭示，大规模个人数据被用于对特定人群发送针对性政治信息，引发了关于数字宣传和选举干预的广泛关注。据 Facebook 自己 2018 年 4 月公布的数字，多达 8700 万用户的数据可能在未经充分授权的情况下被该公司获取，其中约 7060 万来自美国。
需要强调的是，"拿到数据"不等于"操纵成功"。剑桥分析自称能凭"心理画像"左右选民的效果被普遍认为夸大其词，至今缺乏严谨证据表明这种精准投放真的改变了选举结果。但即便实际效果存疑，这一事件仍直接推动了各国对数据隐私和数字政治广告的监管讨论。
虚假信息与深度伪造：机器生成的"深度伪造"（deepfake）视频、大规模协调的虚假信息运动（俄罗斯的"信息战"运作在 2016 年美国大选报道中受到广泛关注，但其实际影响规模仍有争议），使舆论操纵的技术门槛大幅降低。
平台的权力与责任：科技公司（Facebook/Meta、推特/X、YouTube）对信息流动的算法控制，使其成为公众舆论形成的核心基础设施，同时引发了关于内容审核、算法透明度和平台问责的深层政治争论。
代价与争论
公众舆论与宣传的研究核心张力在于民主理论：
精英主义的担忧：如果公众舆论是高度可塑和可操纵的，民主的"人民意志"是否只是一个神话？李普曼认为，需要"专家领导"（expert governance）来弥补公众的认知局限——这是一种精英主义的民主修正。
审议民主的回应：哈贝马斯等人主张，民主不能放弃公众自治的理想，而应致力于建构促进理性审议的制度条件——防止金钱和权力扭曲公共讨论，提高公众的信息素养，建立可信的信息机构。
跨域连接
- 纯粹曝光效应：重复本身提升熟悉度，而熟悉带来的加工流畅感容易被误读为真实。这给纠错设了个陷阱：反复辟谣会同时反复曝光谣言，强化与纠正走在同一条通道上，因而实测效应量常常很小，个别情形甚至方向相反。
- 社会网络分析：正文的两级传播说的是结构：信息要经人际转述才生效，所以中间人的位置比总曝光量更能预测扩散范围。推论是，同样的投放预算，打中枢节点与均匀撒网的结果差距很大，而后者恰恰是最容易买到、也最容易被高估的那一种。
- 贝叶斯定理：说服的量级取决于先验强度与信源可信度——当受众立场坚定且认为信源有立场，同一条证据带来的更新趋近于零。推论是：报告宣传效果必须同时报告受众的初始分布，否则平均值会把方向相反的两群人互相抵消成"无效果"。
- 推荐系统：以互动为优化目标的排序会系统性偏向能激起情绪的内容，这不是设计者的意图，而是目标函数的推论。可检验的是：改变目标函数应当改变内容分布——而这类实验迄今测到的短期效应，比公共讨论所预期的要小得多。
- 言论自由：若纠正信息的传播速度系统性慢于错误信息，"观点市场自我纠错"的前提就不成立。这把争论从要不要限制言论，转向如何改变传播速度的不对称——后者可以通过延迟转发、来源标注这类不涉及内容判断的手段来检验。
参考文献
- Lippmann, W. Public Opinion. Harcourt, Brace (1922). 中译：《公众舆论》.
- Bernays, E. Propaganda. Horace Liveright (1928).
- Lazarsfeld, P.F., Berelson, B. & Gaudet, H. The People's Choice: How the Voter Makes Up His Mind in a Presidential Campaign. Columbia University Press (1944).
- Klapper, J.T. The Effects of Mass Communication. Free Press (1960).
- Hovland, C.I., Lumsdaine, A.A. & Sheffield, F.D. Experiments on Mass Communication. Princeton University Press (1949).
- McCombs, M.E. & Shaw, D.L. "The Agenda-Setting Function of Mass Media." Public Opinion Quarterly 36(2): 176–187 (1972).
- Noelle-Neumann, E. "The Spiral of Silence: A Theory of Public Opinion." Journal of Communication 24(2): 43–51 (1974).
- Tversky, A. & Kahneman, D. "The Framing of Decisions and the Psychology of Choice." Science 211(4481): 453–458 (1981).
- Herman, E.S. & Chomsky, N. Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media. Pantheon Books (1988). 中译：《制造共识》.
- Ellul, J. Propaganda: The Formation of Men's Attitudes. Knopf (1965; 法文原版 1962).
- McCombs, M. Setting the Agenda: Mass Media and Public Opinion. Polity Press (2004).
- Pariser, E. The Filter Bubble: What the Internet Is Hiding from You. Penguin Press (2011). 中译：《过滤泡》.
- Bail, C.A., et al. "Exposure to Opposing Views on Social Media Can Increase Political Polarization." Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS) 115(37): 9216–9221 (2018).