马萨诸塞州诉环保署：温室气体进了清洁空气法的定义

破除误解：不是命令一个排放数字，也不是人权判决#

第一个误解，是把本案读成最高法院已经规定全国的排放上限，或已经认定某一个浓度就是违法。法院的制定法结论是权限和理由的形式。第 202(a)(1) 条要求：若署长判断某种空气污染物来自新机动车、可能导致合理预期的公共健康或福利危害，署长就应为这些排放制定标准。意见认为，温室气体很好地落在该法对“空气污染物”的宽定义之内，任何进入环境空气的物理或化学物质都可以被这个定义罩住。权限一旦成立，署长不能不做判断，而用制定法没有写的政策偏好代替判断。意见同时写明：它只判定理由必须放在制定法里。署长若做出危害认定，随后的标准怎么写，意见没有在这一页上代写。

第二个误解，是把本案写成与荷兰 Urgenda 案相同的人权判决。Urgenda 一路走到荷兰最高法院，依据的是《欧洲人权公约》的生命权和私生活权，并带有一个具体的减排比例。马萨诸塞州诉环保署不依赖生命权条款。它依赖的是国会已经写成的清洁空气法、机关对请愿的拒绝，以及联邦法院对专断拒绝的审查。气候诉讼总览把两条航道并列，正是为了不让制定法解释冒充人权命令，也不让人权命令冒充第 202 条。

第三个误解，是把五比四读成法院已经裁决全球变暖是否存在。多数意见的开头写，有充分记录的全球温度上升与大气二氧化碳浓度的显著增加同时发生。异议方争论的重点不是替法院重做一遍气候科学，而是起诉资格和政治问题：罗伯茨认为这种伤害不应由联邦法院处理。多数意见在制定法部分认定的是定义和理由，不是一份新的评估报告。科学共识可以是机关做危害判断时必须面对的材料。材料不是判决书已经算出的吨。

对象：起诉资格、定义、理由#

起诉资格占了意见的大量篇幅，因为介入方正确地指出，没有资格就不能回答后两问。法院给出州的特殊考虑：州以准主权利益保护其领土。马萨诸塞州拥有海岸。意见把上升的海平面写成对这份所有权的具体风险，而不是写成人人相同、因而谁都不能起诉的背景。因果被写成：环保署没有争议人为温室气体与全球变暖之间的因果联系，它拒绝管制至少加重了马萨诸塞州的伤害。可救济性不要求这一项机动车标准单独解决全球排放。意见写，原告所寻求的救济若能在某种程度上降低灾难性伤害的风险，第三条的这一支就已经满足。许多人承受同一种具体伤害，也不当然否定起诉资格。只要一名原告跨过门槛，案件就可以继续。

定义是第二问。环保署主张，国会在写清洁空气法时没有把温室气体放进“空气污染物”，事后的立法也表示机关不该管制。法院拒绝这两层。定义写的是进入环境空气的空气污染因子，包括任何物理、化学物质。二氧化碳和其他温室气体被写成毫无疑问落在这个宽定义里。事后立法没有把这个定义改窄到把它们划出去。权限因此存在：第 202 条授权署长根据新机动车排放对气候变化的可能影响来管制。

理由是第三问。制定法把“判断”放在危害上：这种污染物是否导致或促成可以合理预期的危害。意见认为，环保署给出的理由没有回答这个判断。不确定、不想零碎行事、以及把决定让给外交，都不是第 202 条所写的终点。拒绝因此是专断、任性或不符合法律的，审查依据是 42 U.S.C. § 7607(d)(9)(A)。法院没有说不确定永远不能成为理由。它说的是，不确定必须与制定法所要求的那个判断相连。若科学已经足以做出判断，机关不能用另一套政策故事代替判断。若科学尚不足以判断，理由也必须写成这一不足，而不是写成机关更愿意把问题留在别处。

它证明了什么，没有证明什么#

它证明：2007 年 4 月 2 日，联邦最高法院认为马萨诸塞州对环保署拒绝请愿具备起诉资格；《清洁空气法》的空气污染物定义宽到可以包括温室气体；第 202(a)(1) 条因此授权针对新机动车的这类排放；拒绝请愿的理由必须放在制定法里。它证明气候问题可以以制定法解释的形式进入联邦法院，而不必先被写成不可审理的政治问题。

它没有证明某一个排放限额已经生效。限额要由机关在危害判断之后制定，并经过制定法规定的程序。它没有证明州的海岸损失已经按判决被量化成美元。起诉资格使用的是风险和所有权，不是一份完结的损害赔偿账。它没有证明外国排放、工业以外的来源或已经售出的旧车都在第 202 条这一款里。这一款的文本是新机动车和新机动车发动机。范围窄，不等于权限不存在。异议强调这一款只能影响全球排放的一小部分。多数意见认为，可救济性不要求单独解决全部风险。两句都要留。留着，才不会把“某种程度上降低风险”写成“这一款已经足够完成气候政策”。

它也没有冻结后来的机关决定。发回之后，署长仍要做出制定法所要求的判断。判断可以是肯定的，也可以在记录足以支持时是否定的。不能做的是用意见已经排除的那一类政策理由来回避判断。2010 年代以后的危害认定、机动车标准和其后的诉讼，是后续记录。后续记录不能被提前写进 2007 年，好像法院当天已经发布了标准。

深一层：宽定义把政策分歧送回制定法的句子#

本案最容易被收成党派胜负：五个大法官让环保署必须管制，四个大法官不想管。票数是五比四，这是事实。意见的结构却是一条解释规则。国会用了很宽的“任何”。宽词把后来才被认真争论的温室气体罩进旧定义。罩进去之后，机关的自由不是消失，而是改变形状。自由不再是宣布“此法与我无关”。自由是在第 202 条的判断结构里给出理由。理由若写在外交优先或零碎管制的不便上，而不同时回答危害判断，法院就把它视为不符合法律。

这和 Chevron 案的关系也要停在意见自己写到的地方。意见提到 Chevron，是为了说明：一旦定义和权限清楚，剩下的不是让机关把制定法读成自己没有这一条。它没有在这一页上重新审判 1984 年的气泡政策，也没有宣布尊重行政机关的全部历史已经结束。那是后来的 Loper Bright。2007 年的句子更窄：对这份请愿，权限在，理由不在制定法里，拒绝站不住。

州的特殊考虑同样容易被读宽。法院没有说每一个对气候担忧的私人原告都自动具备与马萨诸塞州相同的资格。它说的是，至少这一名拥有海岸的州原告跨过了门槛，而一名就够。把“一名就够”写成“谁都可以以气候起诉”，或写成“州永远可以”，都越过了意见用来支撑资格的那几项：领土所有权、未被争议的因果、以及救济能在某种程度上降低风险。

跨域连接#

• 气候诉讼：总览把 2007 年 4 月 2 日写成制定法航道，与 Urgenda 的人权航道并列。本页只展开第 202 条、宽定义和发回。对读时不要把一个具体减排比例写进 549 U.S. 497。比例属于别的法院、别的条约。
• 行政法：行政法问机关的理由是否还在授权范围里。本案把拒绝请愿放进专断任性审查。对读时看“判断”被制定法钉在危害上，而不是钉在署长的政策偏好上。
• 环境法：环境法把看不见的排放写回可执行的定义。本案表明，定义写得宽，后来的物质不必等国会逐一列名才进入旧法。对读时把定义问题与标准里的吨数分开。吨数是后续规则的事。
• 权力分立：异议认为这种伤害应由国会和总统处理。多数意见认为，国会已经在第 202 条里给了机关一项判断义务，法院只审查拒绝是否符合该条。对读时看争议是“法院要不要自己定政策”，还是“机关能不能不用制定法里的句子”。
• Loper Bright：2024 年的意见改写法院阅读模糊法规的顺序。2007 年的意见还停在另一点：定义并不模糊到可以把温室气体划出清洁空气法。对读时不要把两份意见收成“法院对行政机关的态度”这一句。顺序和定义不是同一个对象。
• 国际法：气候损害跨越边境，第 202 条却只覆盖新机动车。意见承认全球排放的其余部分仍在，仍认为某种程度上降低风险就满足可救济性。对读时把一国制定法的窄款与国际义务的宽目标分成两本账。

参考文献#

1. Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007).
2. Clean Air Act § 202(a)(1), 42 U.S.C. § 7521(a)(1).
3. 42 U.S.C. § 7607(d)(9)(A).